編者按

4月10日，國家林業和草原局、國家公園管理局正式揭牌。

新時代拉開序幕，新命題亟待破解。國家林業和草原局主管的保護地將從森林公園、荒漠公園、濕地公園等擴大到自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等自然保護地。這是統籌山水林田湖草系統治理的重大舉措，將給自然生態資源管理和保護帶來深遠影響。

為助力破題，我們特邀多位專家，解讀機構改革給自然生態旅游帶來的機遇和變革。

貴州省赫章縣阿西里西風景名勝區 黎萬釗攝

四川稻城亞丁國家級自然保護區 彭建生攝

謝屹

生態旅游由世界自然保護區聯盟1983年首次提出，在1986年于墨西哥召開的一次國際環境會議上被正式確認，從此得到了世界各國的重視和社會公眾的廣泛認同。如今，生態旅游不僅成為旅游產業中的中堅力量，更成為普及自然生態文化和促進人與自然協調發展的抓手。

我國幅員遼闊，地形地貌類型多樣，野生動植物物種多樣性豐富，自然生態系統種類齊全，傳統文化歷史悠久，為生態旅游的發展奠定了堅實的環境與人文基礎。近30年來，我國已形成了以自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園及濕地公園、沙漠公園、水利風景區等為主要載體的生態旅游目的地體系。生態旅游產品日趨多樣，深層次、體驗式、有特色的產品受到青睞，觀鳥旅游、探險旅游、科考旅游、生態養生、野生動物觀賞等逐漸成為新熱點，游客數量連年攀升。生態旅游在滿足人民群眾對美好生活的需要，提升人民群眾生態保護意識，普及自然生態文化，促進旅游所在地經濟社會發展、增強自然生態系統和生物多樣性保護等方面發揮了積極作用，踐行和支撐了“綠水青山就是金山銀山”的科學發展理念。

我國生態旅游“重旅游”和“輕生態”在不少地區還很嚴重，現行的生態旅游只有其名，沒有其實。一是生態旅游沒有堅持可持續發展理念，忽視生態環境和旅游資源的可持續利用，只顧及眼前利益、短時利益、局部利益，不注重自然生態環境保護和生態資源的長期有序利用，采用“涸澤而漁”形式開發，造成自然生態系統的原真性和完整性遭受破壞，甚至毀損。二是生態旅游沒有將統籌人與自然和諧發展作為準則，過于關注經濟效益，尤其是門票效益，不考慮自然生態系統的資源環境承載力，忽視游客過多對環境構成的負面影響和破壞性，使得游客既感受不到旅游帶來的閑暇和放松，更感受不到生態帶來的舒心與愉悅。三是生態旅游沒有將支持生態文明社會建設作為使命，沒有采取生態友好發展方式，旅游產品缺乏生態元素，旅游服務缺乏生態品質，旅游活動沒有發揮生態旅游應具有的生態體驗、生態教育、生態認知等功能，也不利于自然生態文化的普及。就此而言，當前仍存在“重視金山銀山”和“輕視綠水青山”的錯誤發展理念，沒有切實領會和踐行“寧要綠水青山，不要金山銀山”的科學發展理念。

生態旅游的“名不副實”有著深層的體制機制成因。長期以來，我國實行的是實體資源分部門管理模式，組成自然生態系統的山水林田湖草沒有被看作一個統一生命支撐體，而是由不同部門行使行政管理職權。在一個獨立的自然生態系統中，往往設立有自然保護區、風景名勝區、地質公園等多個不同類型的區域，隸屬不同管理部門，服務于不同管理目標，呈現出理念不一的生態旅游發展模式，管理方法也千差萬別，加之部門間缺乏有效的協作與協同機制，以致出現“九龍治水”的多頭管理格局。就此而言，自然生態系統也沒有被看作一個統一生命支撐體，其原真性和完整性沒有得到充分尊重，也無法得到有效保障。多頭管理不符合自然生態系統的內在運行規律，在全世界范圍內都被證明容易出現“公地悲劇”，即環境資源利用者越多和缺乏有效的管理體制機制，必然導致自然生態系統的破壞，甚至是毀損。究其原因，一方面在于部分管理部門的理念和方法嚴重滯后，不符合“生態”的內在要求，旅游活動越活躍則導致環境破壞越嚴重；另一方面在于不同管理部門的協作與協同機制因管理目標差異難以建立，不同的管理活動沖突嚴重。

《國務院機構改革方案》啟動了生態文明體制改革，分別組建了自然資源部和生態環境部，以統一行使自然資源資產管理、自然資源監管和生態環境保護職能。同時，還專門組建國家林業和草原局，加掛國家公園管理局牌子，在整合原國家林業局、農業部的草原監督管理職責的基礎上，承擔國土資源部、住房和城鄉建設部、水利部、農業部、國家海洋局等部門的自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等管理職責，也為開展自然生態系統的統一管理提供了組織保障，有助于破解生態旅游活動中存在的理念陳舊、規則不清和使命缺乏等問題，推動 “既要綠水青山，也要金山銀山”的發展理念在生態旅游行業落地生根，確保生態旅游“名副其實”。

當前，生態文明體制進入深化改革時期，國家公園體制建立工作進入了試點時期，尤其由自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等組成的傳統自然保護地體系將圍繞國家公園這一保護級別最高和最為嚴格的自然保護地進行改革完善，突出了加強自然生態系統原真性和完整性保護管理的理念，使得生態旅游業依托的自然生態系統管理體制發生了重大改變。就此，生態旅游業也應順勢而為，融入生態文明社會建設，實現自身的健康與可持續發展。值得注意的是，生態旅游的健康和可持續發展還有賴于自然生態空間產權制度、開發保護制度、規劃體系、總量管理和全面節約、有償使用和生態補償、生態治理、生態文明績效考評和責任追究等制度得以完好實行。

（作者系北京林業大學經濟管理學院教授）