2016年5月14日，隨著國(guó)家發(fā)展改革委批復(fù)《神農(nóng)架國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》，神農(nóng)架林區(qū)正式啟動(dòng)國(guó)家公園體制試點(diǎn)。

解振華認(rèn)為，“現(xiàn)在必須要闡釋清楚，建設(shè)國(guó)家公園的目的是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，給子孫后代留下自然遺產(chǎn)，而不是搞大旅游。” 視覺中國(guó) 資料圖

盡管大家為《方案》的編制付出了極大的心思與努力，但湖北國(guó)家公園研究中心主任鄧毅覺得，還有許多深層次的矛盾尚待解決。“比如，如何處理保護(hù)與利用的關(guān)系，這在國(guó)家公園范圍的劃分、小水電和礦山的關(guān)停等問題上都有所體現(xiàn)；再如，國(guó)家公園管理局與地方政府間的事權(quán)劃分尚有不清晰的地方，特別是與規(guī)劃、保護(hù)相關(guān)的事務(wù)還有待厘清；還有，縱向政府間國(guó)家公園事權(quán)的劃分也不是很清晰，這又會(huì)引起機(jī)構(gòu)如何設(shè)立、職能如何確定等問題……”

問題與困惑，并不僅僅在湖北神農(nóng)架存在。

2016年9月上旬，全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)“建立和完善國(guó)家公園體制”專題調(diào)研組一行深入湖北和貴州實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了國(guó)家公園建設(shè)中存在的一些重大現(xiàn)實(shí)問題。

國(guó)家公園落地中國(guó)

國(guó)家公園的概念，源自1872年美國(guó)建立的世界上第一座國(guó)家公園——黃石國(guó)家公園。由于較好地處理了自然生態(tài)保護(hù)與資源持續(xù)利用之間的關(guān)系，國(guó)家公園被看作是現(xiàn)代文明的產(chǎn)物，也是國(guó)家進(jìn)步的象征。

在中國(guó)，黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“建立國(guó)家公園體制”。此后，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，指出：“加強(qiáng)對(duì)國(guó)家公園試點(diǎn)的指導(dǎo)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上研究制定建立國(guó)家公園體制總體方案。構(gòu)建保護(hù)珍稀野生動(dòng)植物的長(zhǎng)效機(jī)制。”

這些頂層設(shè)計(jì)，使國(guó)家公園在我國(guó)成為各地落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。2015年，國(guó)家發(fā)改委等13個(gè)部委聯(lián)合出臺(tái)《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，將北京、黑龍江、吉林、浙江、福建、湖北、湖南、青海、云南作為國(guó)家公園體制建設(shè)試點(diǎn)，每個(gè)省市選取一個(gè)區(qū)域開展工作——這是中央提出建立國(guó)家公園體制后的重要一步。

國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作開展一年多來，在相關(guān)部門和試點(diǎn)省的努力下，青海三江源、湖北神農(nóng)架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山這5個(gè)試點(diǎn)區(qū)的實(shí)施方案獲得批復(fù)。

國(guó)家公園不是“大旅游”

極高的保護(hù)價(jià)值、脆弱的生態(tài)環(huán)境以及落后地區(qū)的發(fā)展沖動(dòng)……國(guó)家公園建設(shè)從一開始就面臨發(fā)展與保護(hù)的博弈。

調(diào)研組組長(zhǎng)、全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任解振華認(rèn)為，各地大張旗鼓地建設(shè)國(guó)家公園，有一個(gè)重大誤區(qū)。“現(xiàn)在必須要闡釋清楚，建設(shè)國(guó)家公園的目的是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，給子孫后代留下自然遺產(chǎn)，而不是搞大旅游。”

“縱觀各國(guó)國(guó)家公園建設(shè)，保護(hù)都是放在第一位的。”據(jù)國(guó)家林業(yè)局野生動(dòng)植物保護(hù)與自然保護(hù)區(qū)管理司巡視員孟沙介紹，美國(guó)已建立384個(gè)國(guó)家公園，有許多針對(duì)性的環(huán)境保護(hù)措施和相關(guān)制度。

“中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》第十二條明確：國(guó)家公園實(shí)行更嚴(yán)格保護(hù)……加強(qiáng)對(duì)國(guó)家公園試點(diǎn)的指導(dǎo)，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上研究制定建立國(guó)家公園體制總體方案，構(gòu)建保護(hù)珍稀野生動(dòng)植物的長(zhǎng)效機(jī)制。因此，國(guó)家公園必須要明確自己的職責(zé)和方向。”解振華說。

“香餑餑”還是“緊箍咒”

“各地大張旗鼓地建設(shè)國(guó)家公園，一定程度上與目前對(duì)國(guó)家公園的概念沒有厘清有很大關(guān)系。”全國(guó)政協(xié)常委印紅認(rèn)為。

調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，國(guó)家公園建設(shè)在我國(guó)尚屬新鮮事物，雖然從國(guó)家層面已清楚地看到其前景和意義，但對(duì)于一些地方政府來說，它到底是增強(qiáng)生態(tài)建設(shè)、拉動(dòng)地方發(fā)展的“香餑餑”，還是制約地方經(jīng)濟(jì)的“緊箍咒”，沒有一個(gè)清楚的認(rèn)識(shí)。

據(jù)了解，目前關(guān)于國(guó)家公園的定位主要有三種意見：一是對(duì)現(xiàn)行各類自然保護(hù)地進(jìn)行系統(tǒng)整合，制定新的分類標(biāo)準(zhǔn)，重建自然保護(hù)地體系，統(tǒng)稱為國(guó)家公園體系；二是國(guó)家公園作為自然保護(hù)地體系中的一類，其他保護(hù)地仍保留原有分類；三是將現(xiàn)行自然保護(hù)地統(tǒng)稱為國(guó)家公園。鑒于國(guó)家公園的定位還存在爭(zhēng)議，調(diào)研組建議抓緊研究，盡快制定規(guī)范，達(dá)成共識(shí)。

博弈在所難免

國(guó)家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院副院長(zhǎng)唐小平研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)域大致有12種類型。其中，自然保護(hù)區(qū)的主管部門最多，包括環(huán)境保護(hù)部、林業(yè)局等；風(fēng)景名勝區(qū)由城鄉(xiāng)與住房建設(shè)部主管；林業(yè)局主管的有森林公園、濕地公園等；地質(zhì)公園則由國(guó)土資源部主管……

顯然，無論怎樣劃分，要建立國(guó)家公園體制，博弈都在所難免。

“不同的保護(hù)地由不同的部門管理，機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊問題明顯，同時(shí)也增加了管理成本和運(yùn)行費(fèi)用。”談到本省在試點(diǎn)工作中顯露的問題，湖北省政協(xié)副主席王振有直言。

當(dāng)然，最直接的影響還是管理職責(zé)不明晰。例如，世界自然遺產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)、濕地公園以保護(hù)為主，地質(zhì)公園兼顧保護(hù)與利用，風(fēng)景名勝區(qū)則是吸引游客旅游、側(cè)重利用。“由于不同保護(hù)地存在毗鄰、交叉、重疊等區(qū)域，在一定程度上既是保護(hù)管理的重點(diǎn)，也是‘盲點(diǎn)’，都管或都不管的情況時(shí)有發(fā)生，直接影響到成效。”孟沙指出。

無論是協(xié)調(diào)好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，還是厘清國(guó)家公園的定位，抑或組建國(guó)家公園管理部門等舉措，都是為了處理好自然生態(tài)保護(hù)與資源持續(xù)利用之間的關(guān)系。“要通過生態(tài)補(bǔ)償和精準(zhǔn)扶貧，讓百姓過上更好的日子——只有他們過得好，才能真正保護(hù)好國(guó)家公園。”全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)駐會(huì)副主任高波一語中的。