建設(shè)森林公園,發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)是建立面向21世紀現(xiàn)代林業(yè)必不可少的重要內(nèi)容。發(fā)展森林資源旅游業(yè)不僅能夠創(chuàng)造遠遠高于經(jīng)營林木商品的經(jīng)濟價值,而且還顯示出了極大的生態(tài)效益和社會效益,為國家的經(jīng)濟建設(shè)和人民生活水平的提高做出了巨大貢獻。但是必須清醒的認識到,在森林旅游事業(yè)發(fā)展方面還存在著不小的差距,森林公園的發(fā)展還僅僅停留在數(shù)量的快速增長上,“硬件不硬,軟件太軟”、發(fā)展資金短缺、森林資源維護不足等問題普遍存在。最主要的原因是我國目前森林公園管理體制的缺陷。因此,從分析我國森林公園管理體制存在問題入手,提出了森林公園建設(shè)和發(fā)展應(yīng)采取的對策。

1我國森林公園經(jīng)營模式及其存在問題

我國森林公園長期以來處于“事業(yè)型編制,企業(yè)化管理”的經(jīng)營模式中,導(dǎo)致我國森林公園畸形發(fā)展。其存在問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.1旅游資源的過度使用和浪費

現(xiàn)有的經(jīng)營模式,使我國森林公園既是資源的管理者同時又是經(jīng)營者。他們既“忙”經(jīng)營又“忙”管理,“兩頭忙”卻兩頭都忙不好。作為管理者,森林公園代表國家或集體的利益,管理森林旅游資源,實現(xiàn)資源的保值與增值。作為經(jīng)營者,森林公園無償?shù)卣加惺褂弥鴩匈Y源,尤其是為追求經(jīng)濟利益,其過度性的、甚至破壞性的開發(fā),往往只是森林公園自己說了算,缺乏有效的監(jiān)督制約機制。這樣,使森林公園利用森林資源生產(chǎn)的旅游產(chǎn)品的成本低于旅游產(chǎn)品實際所耗費的資源成本,導(dǎo)致對旅游產(chǎn)品的過度供給和國家資源的浪費與損失。

1.2經(jīng)營管理觀念滯后,資金投入不足

在現(xiàn)有的經(jīng)營模式下,由于森林公園大部分是由林場轉(zhuǎn)變而成,人員還是原來林場的人員,其經(jīng)營管理方式還是以前林場的模式,由栽樹、護樹、砍樹到經(jīng)營森林旅游業(yè)的觀念還沒有完全轉(zhuǎn)變過來,缺乏懂經(jīng)營會管理的專業(yè)人才,再加上經(jīng)濟上不能完全獨立,不能成為自主經(jīng)營、自負盈虧的企業(yè)。勢必導(dǎo)致森林公園經(jīng)營者把經(jīng)營費用作為事業(yè)費和管理費轉(zhuǎn)嫁到政府頭上。而財政投入的逐漸減少使森林公園的基礎(chǔ)建設(shè)和森林旅游資源的維護資金投入嚴重不足。

1.3市場競爭力差

在現(xiàn)有的經(jīng)營模式下,森林公園并不是完全意義上的以獲取經(jīng)濟收益為唯一目的的企業(yè)。由于政府干預(yù)森林公園的經(jīng)營活動,致使森林公園不能完全自主經(jīng)營,不能以市場需求為導(dǎo)向 ,旅游資源開發(fā)形不成規(guī)模,甚至開發(fā)出的許多精品、特色、參與性強的森林旅游產(chǎn)品也不能順利地銷售出去,正確的決策常常被修改或延遲執(zhí)行,市場競爭力差。很多森林公園由于錯誤決策而使大量的資金投入不符合市場需求而成為無效投入。

1.4管理體制不順

目前,我國的旅游資源分屬于政府不同部門管理。國家風(fēng)景名勝區(qū),歸口建設(shè)部門管理;歷史文化名城及其他文物景區(qū),歸口文化部門管理;國家森林公園,歸口林業(yè)部門管理;國家自然保護區(qū),歸口環(huán)保部門管理;國家地質(zhì)公園,歸口國土資源部門管理;國家水利風(fēng)景區(qū),歸口水利部門管理,等等。這種分工管理格局,導(dǎo)致政府部門大多只能從本部門的業(yè)務(wù)角度去認識資源、管理資源。造成多部門管理同一個景區(qū),結(jié)果是哪一個部門也管不好,造成資源的閑置和浪費。如湖南九嶷山國家森林公園,理應(yīng)屬于林業(yè)部門管理,但其中的九嶷山舜廟,開始由文化部門管理,后來成立了與旅游局平級的風(fēng)景名勝區(qū)管理局,由他統(tǒng)管。結(jié)果風(fēng)景名勝區(qū)管不好,文化局不好管,旅游局不便管,森林公園自身難保,無人管。使一個1992年批建的國家森林公園10多年來,觀光、度假者寥寥無幾,森林公園幾乎名存實亡。

2我國森林公園應(yīng)采取的對策

目前,森林公園經(jīng)營方式存在的弊端,已不適應(yīng)新形式下森林公園健康發(fā)展的需要,必須根據(jù)國情和WTO新形式進行改革。使森林公園按照現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范發(fā)展,成為健全的市場主體。

2.1森林旅游資源的資產(chǎn)化

森林旅游資源只有作為資產(chǎn)對待,才能被擁有者和使用者在會計帳目中反映出來,森林公園才能將其納入成本核算體系,進行經(jīng)營活動的成本收益分析和核算。只有把森林旅游資源的消耗納入森林旅游產(chǎn)品的成本中,重新界定森林旅游產(chǎn)品的價值構(gòu)成才能夠強化森林旅游資源在森林旅游生產(chǎn)要素中的突出地位,重新明確森林旅游資源與旅游發(fā)展的關(guān)系,有利于打破傳統(tǒng)的“森林旅游是低投入、高產(chǎn)出產(chǎn)業(yè)”的觀念 ,提高資源意識,努力走低消耗,高產(chǎn)出的效益型的旅游發(fā)展路子。

2.2森林旅游資源產(chǎn)權(quán)清晰化

森林旅游資源只有明確其產(chǎn)權(quán)主體,產(chǎn)權(quán)擁有者才有權(quán)利和義務(wù)去實現(xiàn)資源的保值與增值。產(chǎn)權(quán)擁有者可采取租賃、承包拍賣經(jīng)營權(quán)等不同形式吸引更多的資金,吸引多種經(jīng)濟成分參與森林旅游資源的開發(fā)和經(jīng)營,使閑置的資源得到高質(zhì)量的開發(fā)。

2.3森林旅游資源所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離

森林旅游資源所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離是現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離就會使經(jīng)營者和管理者的直接經(jīng)濟利益分割,產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰 ,權(quán)責明確。作為公園的管理者從“越位”到“歸位”,從“缺位”到“到位”,把經(jīng)營權(quán)放手給企業(yè)去做 ,集中精力對森林旅游資源開發(fā)利用實行強有力的宏觀調(diào)控管理。公園作為企業(yè)法人除向資產(chǎn)所有者支付合理的使用費外 ,自主經(jīng)營 ,不再受資產(chǎn)所有者的任何干預(yù)。

2.4理順管理體制

旅游是一個系統(tǒng),與旅游相關(guān)的部門,無論是文化還是城建,林業(yè)還是宗教,環(huán)保還是水利,都必須是目標一致,在保護好資源的前提下,走保護開發(fā)、永續(xù)利用、可持續(xù)發(fā)展的路子,最大限度地發(fā)揮其經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益。當前,要盡快解決政企不分、事企不分、體制不順、職責不清、多頭管理、交叉管理等現(xiàn)象,建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的管理體制。