建設森林公園,發展生態旅游業是建立面向21世紀現代林業必不可少的重要內容。發展森林資源旅游業不僅能夠創造遠遠高于經營林木商品的經濟價值,而且還顯示出了極大的生態效益和社會效益,為國家的經濟建設和人民生活水平的提高做出了巨大貢獻。但是必須清醒的認識到,在森林旅游事業發展方面還存在著不小的差距,森林公園的發展還僅僅停留在數量的快速增長上,“硬件不硬,軟件太軟”、發展資金短缺、森林資源維護不足等問題普遍存在。最主要的原因是我國目前森林公園管理體制的缺陷。因此,從分析我國森林公園管理體制存在問題入手,提出了森林公園建設和發展應采取的對策。

1我國森林公園經營模式及其存在問題

我國森林公園長期以來處于“事業型編制,企業化管理”的經營模式中,導致我國森林公園畸形發展。其存在問題主要表現在以下幾個方面:

1.1旅游資源的過度使用和浪費

現有的經營模式,使我國森林公園既是資源的管理者同時又是經營者。他們既“忙”經營又“忙”管理,“兩頭忙”卻兩頭都忙不好。作為管理者,森林公園代表國家或集體的利益,管理森林旅游資源,實現資源的保值與增值。作為經營者,森林公園無償地占有使用著國有資源,尤其是為追求經濟利益,其過度性的、甚至破壞性的開發,往往只是森林公園自己說了算,缺乏有效的監督制約機制。這樣,使森林公園利用森林資源生產的旅游產品的成本低于旅游產品實際所耗費的資源成本,導致對旅游產品的過度供給和國家資源的浪費與損失。

1.2經營管理觀念滯后,資金投入不足

在現有的經營模式下,由于森林公園大部分是由林場轉變而成,人員還是原來林場的人員,其經營管理方式還是以前林場的模式,由栽樹、護樹、砍樹到經營森林旅游業的觀念還沒有完全轉變過來,缺乏懂經營會管理的專業人才,再加上經濟上不能完全獨立,不能成為自主經營、自負盈虧的企業。勢必導致森林公園經營者把經營費用作為事業費和管理費轉嫁到政府頭上。而財政投入的逐漸減少使森林公園的基礎建設和森林旅游資源的維護資金投入嚴重不足。

1.3市場競爭力差

在現有的經營模式下,森林公園并不是完全意義上的以獲取經濟收益為唯一目的的企業。由于政府干預森林公園的經營活動,致使森林公園不能完全自主經營,不能以市場需求為導向 ,旅游資源開發形不成規模,甚至開發出的許多精品、特色、參與性強的森林旅游產品也不能順利地銷售出去,正確的決策常常被修改或延遲執行,市場競爭力差。很多森林公園由于錯誤決策而使大量的資金投入不符合市場需求而成為無效投入。

1.4管理體制不順

目前,我國的旅游資源分屬于政府不同部門管理。國家風景名勝區,歸口建設部門管理;歷史文化名城及其他文物景區,歸口文化部門管理;國家森林公園,歸口林業部門管理;國家自然保護區,歸口環保部門管理;國家地質公園,歸口國土資源部門管理;國家水利風景區,歸口水利部門管理,等等。這種分工管理格局,導致政府部門大多只能從本部門的業務角度去認識資源、管理資源。造成多部門管理同一個景區,結果是哪一個部門也管不好,造成資源的閑置和浪費。如湖南九嶷山國家森林公園,理應屬于林業部門管理,但其中的九嶷山舜廟,開始由文化部門管理,后來成立了與旅游局平級的風景名勝區管理局,由他統管。結果風景名勝區管不好,文化局不好管,旅游局不便管,森林公園自身難保,無人管。使一個1992年批建的國家森林公園10多年來,觀光、度假者寥寥無幾,森林公園幾乎名存實亡。

2我國森林公園應采取的對策

目前,森林公園經營方式存在的弊端,已不適應新形式下森林公園健康發展的需要,必須根據國情和WTO新形式進行改革。使森林公園按照現代企業制度規范發展,成為健全的市場主體。

2.1森林旅游資源的資產化

森林旅游資源只有作為資產對待,才能被擁有者和使用者在會計帳目中反映出來,森林公園才能將其納入成本核算體系,進行經營活動的成本收益分析和核算。只有把森林旅游資源的消耗納入森林旅游產品的成本中,重新界定森林旅游產品的價值構成才能夠強化森林旅游資源在森林旅游生產要素中的突出地位,重新明確森林旅游資源與旅游發展的關系,有利于打破傳統的“森林旅游是低投入、高產出產業”的觀念 ,提高資源意識,努力走低消耗,高產出的效益型的旅游發展路子。

2.2森林旅游資源產權清晰化

森林旅游資源只有明確其產權主體,產權擁有者才有權利和義務去實現資源的保值與增值。產權擁有者可采取租賃、承包拍賣經營權等不同形式吸引更多的資金,吸引多種經濟成分參與森林旅游資源的開發和經營,使閑置的資源得到高質量的開發。

2.3森林旅游資源所有權和經營權分離

森林旅游資源所有權和經營權分離是現代企業制度的要求,實行所有權和經營權分離就會使經營者和管理者的直接經濟利益分割,產權關系清晰 ,權責明確。作為公園的管理者從“越位”到“歸位”,從“缺位”到“到位”,把經營權放手給企業去做 ,集中精力對森林旅游資源開發利用實行強有力的宏觀調控管理。公園作為企業法人除向資產所有者支付合理的使用費外 ,自主經營 ,不再受資產所有者的任何干預。

2.4理順管理體制

旅游是一個系統,與旅游相關的部門,無論是文化還是城建,林業還是宗教,環保還是水利,都必須是目標一致,在保護好資源的前提下,走保護開發、永續利用、可持續發展的路子,最大限度地發揮其經濟、生態和社會效益。當前,要盡快解決政企不分、事企不分、體制不順、職責不清、多頭管理、交叉管理等現象,建立起適應市場經濟要求的管理體制。