時(shí)代變化、社會(huì)進(jìn)步，林改配套改革面臨重重新挑戰(zhàn)必須直面

  目前，集體林在我國森林資源培育和木材、竹材及其他林產(chǎn)品有效供給中舉足輕重，尤其是南方集體林區(qū)。要保證集體林權(quán)制度改革健康發(fā)展，必須清晰界定集體林產(chǎn)權(quán)，但僅僅界定產(chǎn)權(quán)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，只有森林資源保險(xiǎn)、補(bǔ)貼、林權(quán)抵押貸款、林地適度流轉(zhuǎn)等配套工作及時(shí)跟進(jìn)，才能增強(qiáng)集體林經(jīng)營者獲取收益的潛力。

  劉璨對(duì)記者說，在成績面前，必須保持清醒。集體林發(fā)展依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，無法回避。在城市化和城鎮(zhèn)化大背景下，大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌向城市城鎮(zhèn)，農(nóng)村勞動(dòng)力，尤其是懂經(jīng)營會(huì)管理的青壯年勞動(dòng)力缺乏，將導(dǎo)致林業(yè)發(fā)展后勁不足。林業(yè)與農(nóng)業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)比，效益較低，而且這種趨勢還在加劇，經(jīng)營集體林所獲得的收益與其他產(chǎn)業(yè)的差距在不斷拉大，如各級(jí)政府對(duì)種植業(yè)補(bǔ)貼和扶持力度明顯高于林業(yè)，外出打工收入明顯高于從事集體林業(yè)的收入等。隨著人口紅利逐步消失，林業(yè)勞動(dòng)力成本將明顯上升，這對(duì)集體林經(jīng)營管理將是致命打擊，如果再加上資本流動(dòng)性過剩推動(dòng)生產(chǎn)要素價(jià)格上漲的因素，集體林經(jīng)營管理成本將會(huì)更高，而木材及其他林產(chǎn)品價(jià)格上漲跟不上勞動(dòng)力和其他生產(chǎn)要素價(jià)格上漲的步伐，將進(jìn)一步壓低集體林經(jīng)營的收益空間。家庭經(jīng)營規(guī)模小，農(nóng)戶資本積累有限，加上農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作組織發(fā)展滯后以及農(nóng)民心存疑慮等，規(guī)模經(jīng)濟(jì)難以在短期內(nèi)形成氣候；與此同時(shí)，由于資本追逐利潤的本性，國內(nèi)外大資本將強(qiáng)勢上山下鄉(xiāng)，集體林可能成為繼房地產(chǎn)、能源和股市等之后的另一個(gè)資本追利的產(chǎn)業(yè)，小林農(nóng)顯然“斗”不過大資本。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)國際貿(mào)易的依賴不斷增強(qiáng)，集體林發(fā)展受到國際貿(mào)易和國際經(jīng)濟(jì)形勢的影響也將隨之加深，如2008年的次貸危機(jī)和目前不斷演化的歐債危機(jī)，直接沖擊著我國林產(chǎn)品出口，進(jìn)而影響到我國集體林森林資源培育和農(nóng)民的收益。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制不同，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府可以選擇的激勵(lì)集體林發(fā)展的政策空間縮小了，而目前參與集體林生產(chǎn)經(jīng)營的主體又出現(xiàn)了多元化，影響集體林政策的因素復(fù)雜化。所有這些挑戰(zhàn)，都增加了制定相關(guān)集體林政策的難度，縮小了政策的可選擇空間。

  尋求突圍，林改配套改革政策設(shè)計(jì)不能回避也避不開國內(nèi)外大環(huán)境

  集體林不是獨(dú)立于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)之外的世外桃源，必然受到國內(nèi)外乃至社區(qū)等多種因素的影響和制約。因此，配套改革政策設(shè)計(jì)必須高度關(guān)注不斷發(fā)展變化的周遭形勢。

  劉璨說，在制定相關(guān)政策時(shí)至少有4點(diǎn)不該被忽視：一是國際金融危機(jī)、歐債危機(jī)、氣候變化，國際多邊和雙邊協(xié)議、條約、議程等，對(duì)我國集體林發(fā)展所可能產(chǎn)生的影響，如人民幣升值導(dǎo)致進(jìn)口木材價(jià)格下降，在獲得木材價(jià)格優(yōu)勢的同時(shí)，又會(huì)導(dǎo)致木材產(chǎn)品供給缺口拉大和國內(nèi)木材價(jià)格下跌并存的態(tài)勢。二是國家宏觀經(jīng)濟(jì)和生態(tài)建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略趨勢可能對(duì)國家集體林經(jīng)營管理產(chǎn)生的影響，如20世紀(jì)90年代，經(jīng)營主體的林業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，致使南方集體林發(fā)展非常緩慢，這與國家實(shí)施中央與地方分稅制等相關(guān)財(cái)政稅收政策有密切關(guān)系。三是與林業(yè)發(fā)展相關(guān)的其他部門的發(fā)展戰(zhàn)略與政策可能對(duì)集體林經(jīng)營產(chǎn)生影響，其中比較典型的例子是我國實(shí)施退耕還林工程以后，政府部門對(duì)退耕地造林給予補(bǔ)貼，但2003年以后，我國陸續(xù)減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，對(duì)糧食和油料生產(chǎn)給予多種補(bǔ)貼，并實(shí)施糧食收購保護(hù)價(jià)等政策措施，這些措施直接導(dǎo)致退耕地造林補(bǔ)貼相對(duì)縮水，致使一些地區(qū)出現(xiàn)退耕地復(fù)耕。四是國家林業(yè)重大舉措和發(fā)展戰(zhàn)略。以上種種因素，都會(huì)直接影響我國集體林業(yè)配套改革政策選擇及其可行性。

  僅僅確權(quán)并不夠，林農(nóng)得有錢賺而且賺得比其他產(chǎn)業(yè)多才會(huì)選擇林業(yè)

  林農(nóng)和林業(yè)經(jīng)營主體為什么要搞林業(yè)，說到底，就是“錢”，林農(nóng)有錢賺而且賺的錢比其他產(chǎn)業(yè)多，才會(huì)選擇林業(yè)并盡心盡力地經(jīng)營林地。劉璨說：“只有當(dāng)從事林業(yè)生產(chǎn)的收益不低于其他產(chǎn)業(yè)的收益時(shí)，人們才會(huì)選擇林業(yè)，才能實(shí)現(xiàn)森林面積、蓄積的雙增加，從而實(shí)現(xiàn)保障民生與森林資源可持續(xù)經(jīng)營的多贏。”

  什么樣的政策才稱得上對(duì)癥下藥？顯而易見，關(guān)注民生是關(guān)鍵，應(yīng)該把關(guān)注民生作為政策設(shè)計(jì)的切入點(diǎn)。

  “在我看來，以關(guān)注民生為切入點(diǎn)，可以從幾個(gè)方面著手：一要看集體林配套改革措施的試點(diǎn)實(shí)施效果；二要關(guān)注資本上山的相關(guān)政策；三要了解農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作組織的相關(guān)政策；四要開闊眼界，研究宏觀經(jīng)濟(jì)政策、其他部門和國際經(jīng)濟(jì)與政治格局對(duì)集體林經(jīng)營可能產(chǎn)生的影響。”

  劉璨說，集體林配套改革措施主要以試點(diǎn)的形式實(shí)施，眼下迫切需要分析這些試點(diǎn)政策的效果，如對(duì)森林資源和農(nóng)民生計(jì)、農(nóng)民生產(chǎn)行為產(chǎn)生了什么影響？是否在全國推行？哪些方面還需要完善？如何完善？是否適合城市化不斷加深等新形勢的時(shí)代要求等等。在配套政策設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)有比較全面的認(rèn)識(shí)，才能制定適宜的政策，協(xié)調(diào)大企業(yè)利益與農(nóng)民利益、生態(tài)效益與農(nóng)民利益，保障農(nóng)民生計(jì)。同時(shí)，國際政治經(jīng)濟(jì)格局的變化必然會(huì)對(duì)我國集體林經(jīng)營產(chǎn)生影響，尤其需要關(guān)注人民幣升值可能對(duì)我國集體林經(jīng)營管理和農(nóng)民生計(jì)、生產(chǎn)行為產(chǎn)生的影響，適時(shí)提出應(yīng)對(duì)之策。

  “與我們一般認(rèn)識(shí)上的集體林政策設(shè)計(jì)不同，目前影響配套政策的因素錯(cuò)綜復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)與不確定性增加。我們認(rèn)為，‘好’政策，往往可能因?yàn)橐粋€(gè)因素的改變而成為‘壞’政策，這方面其實(shí)已有很多教訓(xùn)。因此，配套政策設(shè)計(jì)需要開展更為細(xì)致的工作。”從一個(gè)政策研究者的角度看，劉璨建議：選擇具有代表性的縣（市、區(qū)），作為固定樣本進(jìn)行長期觀察，集體林政策研究人員一定要親自下去，不能簡單地要求第三方提供數(shù)據(jù)資料；建立集體林專項(xiàng)政策研究專家制度；更深入地研究專項(xiàng)政策，同時(shí)保證集體林政策決策者能夠及時(shí)獲得更為充分的信息，建立起多方的強(qiáng)力互動(dòng)；建立集體林政策研究基地，政策研究人員可以采用社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)多學(xué)科理論和方法對(duì)集體林政策開展研究，為決策者提供更充分的信息和更多的政策選擇方案。只有這樣，才能有效減少可能出現(xiàn)的決策失誤，增強(qiáng)政策的可操作性和可行性。