克魯格國家公園一景

1872年3月1日，黃石國家公園被正式命名為保護野生動物和自然資源的國家公園，成為世界上第一座國家公園。

在過去的100多年里，國家公園的概念先后在上百個國家和地區落地生根，在全世界現有的13萬多個自然保護區中，已有各類國家公園數千座。有觀點認為，國家公園是現代文明社會的一種標志。

2013年底，中共十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，正式提出建立國家公園體制；2014年底國務院正式批復了《建立國家公園體制試點方案》；2015年6月9日，國家發展改革委發布消息，已選定北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9省市開展國家公園體制試點。

今年4月13日下午，青海省委省政府召開動員大會，正式啟動三江源國家公園體制試點。備受矚目的國家公園體制正式進入中國百姓的視野。

國家公園體制與中國現有的九大類自然和文化遺產地管理體系有何不同？未來的運營中將怎樣處理保護與開發的關系，廣大游客最關心的旅游功能又將如何體現？

首次上升到國家層面

盡管真正意義上的國家公園體制試點才剛剛開始，但是在這條路上的摸索早已進行。

34年前，國務院審批第一批44處風景名勝區，最終確定名稱為國家重點風景名勝區，其規劃配置都是按照國家公園體系設計的。著名旅游專家、中國未來研究會旅游分會副會長劉思敏在接受本報記者采訪時指出：“國家重點風景名勝區的英文名稱就是NationalPark（國家公園）。”中國風景名勝區協會副秘書長周雄也印證了這一點，他指出，在籌建國家重點風景名勝區之前，曾與美國的相關部門交流，可以說，整體規劃和體系都向他們借鑒了經驗。

2006年，云南省迪慶藏族自治州建立了香格里拉普達措國家公園試點；2007年，多地地方提出建設國家公園的構想，如陜西的秦嶺中央國家公園、四川汶川國家公園、貴州的黃果樹國家公園、新疆的喀納斯國家公園等。

2008年6月，云南省被國家林業局作為國家公園建設試點省份，以具備條件的自然保護區為依托，開展國家公園建設工作；同年9月，黑龍江湯旺河國家公園獲得環保部和國家旅游局的批復開建，被認為是我國首個獲得國家級政府部門批準核定建設的國家公園。因此，2008年也被視為我國最早開展國家公園試點年。

“與之前的嘗試最大的不同在于，此次國家公園體制試點上升到了國家層面。”劉思敏指出，目前我國自然和文化遺產地的管理權限，分散于相關部門和地方政府，缺乏統一的管理機構。例如，風景名勝區和國家城市濕地公園由住建部管理；國家森林公園和國家濕地公園由國家林業局管理；文物保護單位由國家文物局管理；國家地質公園由國土資源部管理；水利風景區由水利部管理；A級旅游景區由國家旅游局管理。

保護與開發需平衡

劉思敏指出，此次進行國家公園體制試點，可以說是國家發展到一定階段的產物，包括經濟發展水平和人們的思想觀念。“建立國家公園體制需要遵循環境保護、資源保護、代際公平這幾個原則。”劉思敏說，所謂代際公平，就是既能讓當代人體驗，又能給子孫后代留下東西，因而，既不能過度開發，也不能一味保護。

在這一點上，北京大學旅游研究與規劃中心主任吳必虎教授持同樣觀點。“害怕過度開發，不是回避旅游的借口。國家公園的性質決定其既要嚴格保護，也要好好利用。”吳必虎說。

全國政協委員解振華在兩會期間接受記者采訪時指出：“要建國家公園的體制，它的目的主要是保護我們國家的生物多樣性，保護珍稀物種，為我們子孫后代、為經濟社會可持續發展來保存下一批珍貴的物種資源和良好的生態環境。”去年6月，在生態文明貴陽國際論壇上，國家林業局動植物保護與自然保護區管理司司長張希武發言時中強調，建立國家公園體制必須把握正確方向，如果以旅游開發為主要目的將嚴重背離中央決定精神，導致對自然生態系統和野生動植物的干擾和破壞。

“中國現有的‘國家公園’更多的是一種品牌管理，更多的是考慮這塊‘招牌’對于發展旅游業的推動作用。”劉思敏說，而國家公園體制一定不是以旅游開發為目的的。張希武也引用保爾森基金會的說法指出，在中國目前的條件下，一個國家公園的建設變成了旅游開發區，那將是災難。

面臨的難點

劉思敏指出，未來有些著名景區也有可能納入國家公園體制建設，對于這樣一批在“誰投資、誰受益”政策下，由地方政府、國有企業或是民營公司等投資建設起來的景區，如何順利轉型為國家公園，是一大難點。

劉思敏指出，納入國家公園管理體制之后，這些景區本身的經濟功能要被剝離。“這些景區已經成為地方旅游經濟的火車頭，在轉型過程中將會涉及很大的利益調整。投資主體的利益如何保證，不論是回購還是贖買，都將是很大的投入，誰來承擔？”

為此，劉思敏提出可以建立國家公園預備清單制度。所謂預備，即成為真正國家公園的一個過渡階段。例如，日本的自然公園系統就是由國家公園、準國家公園和都道府縣自然公園共同組成的。

建立國家公園預備清單，意味著是過渡期內的一種與國家公園試點并行的特殊的景區管理制度。在正式實行國家公園制度的過渡期內，在完成預備清單篩選的基礎上，明晰入選景區的產權，正式授權地方政府托管，明晰責權利，執行以“合理成本 合理利潤”為原則的門票定價機制，并仿效上市公司按年度公布經過第三方審核的財務數據，將其經濟運行情況置于全社會監督之下，兼顧游客、管理者和地方政府等多方利益，最終，在國家公園成功試點的基礎上，在過渡期結束后，讓預備清單中的景區一次性或分批升級為真正意義上的國家公園，由中央政府承擔國家公園的開發與管理的責任。