關于對森林公園立法建設的思考

                                   淮河源國家森林公園    張宇明

    森林公園是我國林業產業化發展的重要組成部分。改革開放以來，隨著我國林業經營由傳統經營向林業產業化經營的邁進，以生態保護和為大眾提供戶外游憩為經營目的的森林公園，成為林業產業化發展中一支勁旅和我國旅游產業的發展中的一枝獨秀，在經濟社會發展中的地位日趨重要。自1982年9月，經國家計委批準建立我國第一個森林公園——張家界國家森林公園以來，森林公園發展建設走過20多年的歷程，森林旅游產業得到澎渤發展。至2008年，我國已相繼建立了686處國家級森林公園，1471處省級森林公園。隨著我國經濟社會的快速發展，特別是這些年來隨著人們物質精神生活條件的不斷改善，回歸自然，憩游休閑成為人們生活追求的時尚，我國森林旅游事業發展步入發展的快車道。但是，森林公園的立法建設滯后，在一定程度上影響到對森林公園設立、規劃、建設、管理等方面立法監管，使當前我國森林公園在建設經營管理工作中出現這樣那樣的問題。當前形勢下，加強森林公園的立法建設，克不容緩。

    一、當前我國森林公園水立法建設現狀與問題

    自上世紀80年代批準建立張家界國家森林公園，到1994年，林業部發布實施《森林公園管理辦法》，之前對森林的建設管理，基本依據1984年9月頒布《中華人民共和國森林法》有關內容，沒有針對森林公園管理的法規，制度、法規體系尚未建立和形成。到上世紀90年代，我國森林公園事業的發展建設進入了一個新的發展時期，于1994年國家林業部發布了針對森林公園管理的《森林公園管理辦法》，這是我國森林公園發展史上第一次以法規形式明確了各林業主管部門對森林公園的管理職能，規定了森林公園管理機構依法享有對森林公園經營管理的職責和權利義務。《森林公園管理辦法》雖然屬當時國務院部委組成部門，原國家林業部制定出臺的規章，不屬于行政法規范籌，但做為具體規范森林公園管理的規章，開啟了我國森林公園建設與管理的有章可尋。針對近些年來對森林公園的管理中合法     權益的保護，國家林業局又相繼出臺了《國家級森林公園設立、撤銷、合并、改變經營范圍或變更隸屬關系審批管理辦法》、《國家級森林公園監督檢查辦法》，以及有關征占用森林公園林地等政策與規定，為森林公園的規范管理，提供了依據。但是，以我國目前森林公園立法建設上看，近年來森林公園事業發展的實踐中呈現出我國森林公園立法建設怠后，現行的《森林公園管理辦法》主體地位低，森林公園的法制化體系建設有待進一步建立完善。

    在森林公園的立法建設上，與風景名勝的立法建設比，明確滯后于風景名勝區的立法建設。針對風景名勝區的管理，國家陸續制定和出臺了一系列法規、規章和規范性文件。1985年6月，國務院頒了《風景名勝區管理暫行條例》，它確定了風景名勝區制度，界定了風景名勝區的定義，明確了風景名勝區的資源保護、設立、規劃、建設與管理法律依據。該《條例》頒后，國務院及建設部門又圍繞風景名勝區管理頒了《國務院辦公廳轉發建設部關于加強風景名勝區工作報告的通知》、《國務院辦公廳關于加強風景名勝保護管理處罰規定》、《國家重點風景名勝區規劃編制審批管理辦法》、《建設部關于加強風景名勝區規劃管理工作通知》及《關于開展國家重點風景名勝區綜合整治工作的通知》等一系列規范性文件和規章，使風景名勝區工作進入了法制化、規范化發展時期。但隨著近些年旅游業的澎渤發展，作為第三產業的旅游業在國民經濟發展中的影響力出與日俱增。由此，一些地方在經濟利益驅駛下，風景名勝區和森林公園，成為一些地方、一些單位、一些個人利益的目標，風景名勝區或森林公園的合法利益被侵害。無論是風景名勝區或森林公園均不同程度在其資源保護、規劃建設與經營管理中出現一些新情況，新問題。這種情況下，為解決風景名勝區管理中出現的新問題，加強對風景名勝區資源保護和規劃、開發、建設、經營的管理，國務院于2006年9月19日又頒布了新的《風景名勝區條例》，為依法管理好風景區提供可靠的立法保障，確保了風景名勝區建設管理的科學化、法制化、制度化和規范化。與風景名勝區立法建設相比，在森林公園立法建設上，尚不健全完善，怠后于風景名勝區立法建設，這在一定程度上影響到對森林公園的設立、規劃與開發、建設、資源保護與管理等方向的依法管理。同時，現行的《森林公園管理辦法》是由原國家林業部發布實施的部門規章，不同于國務院頒布實施的行政法規，其法律的主體地位低，在實踐中隨著當前森林公園在資源保護、規劃建設、經營管理等方面出現的新情況，其實施有效力受到一定的影響。其次，現有《森林公園管理辦法》，隨著森林公園事業發展中出現的新情況、新問題，也有待進一步進行修訂完善。

    二、對策思考

    針對當前森林公園發展的形勢，森林公園的立法建設有待進一步健全完善。

    一是在充分調研論證的基礎上，并借鑒《風景名勝區條例》有關經驗，由國務院出臺《森林公園管理條例》。同時，對現行的《森林公園管理辦法》重新修訂，并相應配套出臺具體管理的相關制度、規章、規定，各級政府也應出臺相應的辦法、規定，使森林公園的管理步入法制化、制度化、規范化、科學化的管理軌道。

    二是在森林公園立法建設中要進一步明確對森林公園設立、資源保護、規劃、開發與建設、經營與管理等方面應遵守的指導方針、原則和法律依據，強調森林公園經營管理的核心基礎是資源保護、前提是抓好規劃、關鍵是抓好依法管理、目標是實現資源的可持續利用發展方向。對森林公園特別是設立、規劃、保護、利用、管理等方面，要明確對森林公園實行的分級管理，要強化對森林公園的各級主管部門、森林公園管理機構的管理職責、權利、義務和法規、法律的責任。同時，森林公園立法要體現和保持法規、制度的連續性和穩定性，增強可持續性，嚴格規范好對森林公園管理相關工作的程序。

    加強森林公園立法建設，是事關林業產業發展，是保障森林公園事業發展健康穩定的基礎，對實現我國森林資源的可持續利用具有重要的意義。

2009年11月7日